Rosnąca liczba odwołań od wyników przetargów publicznych może doprowadzić do wyraźnego spowolnienia realizacji inwestycji infrastrukturalnych w Polsce. Przedstawiciele branży budowlanej ostrzegają, że zjawisko to zaczyna paraliżować proces wyboru wykonawców i w konsekwencji opóźnia rozpoczęcie nowych budów.

Polski Związek Pracodawców Budownictwa alarmuje, że zagrożona jest realizacja rządowych programów infrastrukturalnych. Mimo zapowiedzi zwiększenia nakładów na budowę dróg szybkiego ruchu oraz modernizację linii kolejowych tempo inwestycji może spadać właśnie z powodu coraz częstszych odwołań składanych w postępowaniach przetargowych.

W ostatnim czasie liczba spraw kierowanych do Krajowej Izby Odwoławczej wyraźnie wzrosła, a czas ich rozpatrywania się wydłużył. W przypadku kontraktów zawartych w 2025 roku przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ponad połowa jeszcze przed podpisaniem umowy została zaskarżona do Krajowej Izby Odwoławczej. Część z tych spraw trafiła następnie do sądów, gdzie postępowania mogą trwać nawet rok.

Jedną z przyczyn wzrostu liczby odwołań jest niski koszt ich złożenia. Opłata za wniesienie odwołania wynosi 20 tys. zł i pozostaje taka sama niezależnie od wartości kontraktu. Oznacza to, że identyczna kwota obowiązuje zarówno przy zamówieniach o wartości kilkudziesięciu milionów złotych, jak i przy inwestycjach liczonych w miliardach złotych. W ocenie przedstawicieli branży sprawia to, że część firm traktuje odwołania jako element strategii konkurencyjnej w walce o kontrakty.

Dodatkowym czynnikiem sprzyjającym eskalacji sporów jest dekoniunktura na rynku budowlanym, która trwa od około dwóch lat. Wykonawcy rywalizują o ograniczoną liczbę zleceń, starając się wypełnić portfele zamówień. W efekcie coraz częściej dochodzi do sporów prawnych między firmami uczestniczącymi w przetargach.

Zdaniem przedstawicieli branży nasilające się batalie prawne wydłużają proces wyboru wykonawcy i pogarszają atmosferę na rynku budowlanym. W praktyce oznacza to, że rozpoczęcie wielu inwestycji infrastrukturalnych może się przesuwać w czasie, mimo zapowiedzi przyspieszenia realizacji projektów publicznych.

W konsekwencji najbliższe miesiące mogą upłynąć pod znakiem spowolnienia w uruchamianiu nowych inwestycji, choć rząd zapowiada zwiększenie wydatków na rozwój infrastruktury transportowej.

Fot.: Etienne Girardet (unsplash)

Udowodnienie zmowy przetargowej jest trudne, ponieważ zarzut taki opiera się z natury rzeczy na podejrzeniach, a nie „twardych” dowodach

Zmowy przetargowe to bardzo delikatny temat dla prawników i innych uczestników życia przetargowego. Jest tak z kilku względów. Po pierwsze, z natury rzeczy ludzie dokonują zmów w ukryciu przed innymi. To oznacza, że adwersarzom trudno jest udowodnić zmowę, zwykle nie ma na nią twardych dowodów, pozostają tylko domysły.

Po drugie, ustalenie zmowy jest jednoznaczne z odrzuceniem oferty. Wyrokowanie o zmowach oznacza zatem balansowanie pomiędzy chęcią eliminowania nieuczciwej konkurencji a ryzykiem pozbawienia podejrzanego jego prawa do ubiegania się o zamówienie publiczne. Mówimy o fundamentalnym prawie, umożliwiającym niemal każdemu startowanie w przetargach, dlatego trzeba o nim rozważnie decydować.

Podejrzenie zmowy

W tym artykule opowiem o sprawie, która wydawała się dotyczyć zmowy przetargowej, ale w ocenie KIO taką zmową jednak nie była. Od razu dodam, że jest to jeden z wyroków, z którym się nie zgadzam, chociaż nie zawsze tak jest w przypadkach, w których Izba oddala moje odwołania. Sprawy nie byłoby gdyby nie upór i dociekliwość jednego z właścicieli firm leśnych.

W Nadleśnictwie w północnej części Polski klient nabrał przekonania, że dwie firmy, które obstawiły miejsce pierwsze i trzecie w rankingu ofert, złożyły je w porozumieniu. Podejrzenia wynikały z tego, że obydwa podmioty prowadziły w przeszłości ze sobą bliską współpracę. Zarówno realizowały różne pakiety jako współkonsorcjanci, jak i w charakterze wzajemnego podwykonawstwa. Same kontakty biznesowe z przeszłości to było oczywiście jeszcze za mało.

Historyczne tło skłoniło jednak klienta do zwrócenia się do nadleśnictwa o próbę zweryfikowania, czy firmy wysłały tym razem oferty z tego samego adresu IP, czyli numeru identyfikującego użytkownika internetu. Zamawiający skierował stosowne zapytanie do administratora platformy przetargowej. Na szczęście akurat ta platforma umożliwiała gromadzenie poszukiwanych danych. Do nadleśnictwa wpłynęło pismo, które potwierdziło domysły klienta, tj. tożsamy numer IP w przypadku wysyłki ofert z pierwszego i trzeciego miejsca.

Sytuacja była zaskakująca, nietypowa, zamawiający nie mógł pozostawić jej bez reakcji, dlatego oferenci, których dotyczyły podejrzenia otrzymali wezwania do udzielenia wyjaśnień. Odpowiedzi udzielone nadleśnictwu mnie osobiście utwierdziły w przekonaniu, że coś w tej całej historii jest na rzeczy i nie należy jej zostawiać bez reakcji. Jedna z firm, ta z pierwszego miejsca, faktycznie uchyliła się od przedstawienia wyjaśnień w skrócie twierdząc, że nie musi się z takich sytuacji tłumaczyć.

Odpowiedź drugiej z firm, tej z trzeciego miejsca, była jeszcze ciekawsza. Otóż wykonawca potwierdził, że do wysyłki obydwu ofert doszło w jego siedzibie, ale z dwóch komputerów. Tłumaczył przy tym, że jego rolą było wyłącznie udzielenie pomocy zaprzyjaźnionemu przedsiębiorcy w operowaniu platformą przetargową. Autor pisma zaprzeczył, aby znał treść drugiej, tańszej oferty. Wyjaśnienia brzmiały w mojej ocenie niewiarygodnie, choć na usta cisnął się w tej sytuacji przede wszystkim śmiech.

Treść pism przekonała nas ostatecznie do wniesienia odwołania, zdecydowaliśmy się zaskarżyć wybór oferty tańszej, wygrywającej oraz zaniechanie odrzucenia oferty ulokowanej na trzeciej pozycji w rankingu. Wiedzieliśmy, że na zmowę przetargową nie mamy twardych dowodów. Okoliczności sprawy tworzyły jednak dostatecznie logiczne domysły, że pomiędzy obydwoma wykonawcami musiało nastąpić porozumienie polegające na wzajemnym uzgodnieniu stawek i zwiększeniu szans na wygraną jednego z nich.

W odwołaniu sformułowałem tezę, iż tłumaczenia w sprawie spotkania obydwu oferentów są niewiarygodne. Biorąc pod uwagę logikę oraz doświadczenie życiowe, naprawdę trudno było przyjąć, że wyłącznym powodem konsultacji zuli w ostatnim dniu składania ofert była trudność z obsługiwaniu platformy. Nie jest to wszakże skomplikowane narzędzie, instruktarze i wskazówki dla wykonawców są dostępne on-line, a w sprawie mieliśmy do czynienia z doświadczonymi oferentami.

Argumentowałem, że w warunkach ostrej, biznesowej rywalizacji o pakiety, albo mamy do czynienia z nielegalnym porozumieniem, albo do takiego spotkania, jak omawiane, w ogóle by nie doszło. Zmowa przetargowa w tej sprawie miała na celu uprawdopodobnienie wygranej jednej z ofert po to, aby potem ewentualnie druga z firm uczestniczyła w podwykonawstwie.

[...]

Izba przyznała, że zarzut zmowy opiera się z natury rzeczy na podejrzeniach, czyli wnioskowaniu o nielegalnej współpracy z okoliczności innych niż bezpośrednie dowody. KIO oddaliła odwołanie, bo uznała, że to, co udało nam się ustalić w sprawie to wciąż jednak za mało. Izba zarzuciła nam, że nie wykazaliśmy, w jaki sposób współpraca obydwu firm miałaby zakłócić uczciwą konkurencję, tj. jaką konkretnie korzyść mieli odnieść wykonawcy z zawartego pomiędzy nimi porozumienia.

To jedynie fragment artykułu z działu "Okiem Adwokata", który ukazał się na łamach majowego numeru GAZETY LEŚNEJ. Jeśli interesujesz się tematyką branży leśnej, i chcesz otrzymywać co miesiąc świeżą dawkę informacji, wejdź na stronę GAZETY LEŚNEJ i zaprenumeruj wydanie papierowe lub cyfrowe!

Łukasz Bąk

Fot.: Rock Staar (unsplash)

Zgodnie z opinią rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Anthonego Collinsa, przepisy unijne nie zezwalają na udział wykonawców spoza UE w przetargach na terenie krajów członkowskich.

Jeśli słowa Collinsa okażą się prawnie uzasadnione, nasz rynek budowlany może czekać niemałe zawirowanie. Firmy z Chin, Kazachstanu czy Turcji nie mogłyby bowiem wykonywać projektów na terenie Polski. Przykładowo, firma Stecol z Chin zajmuje się obecnie budową odcinków dróg szybkiego ruchu, w tym autostrady A2 w pobliżu Siedlc i S6 koło Słupska. Łączna wartość zleceń drogowych tej firmy w Polsce wynosi 3,6 miliarda złotych. Kolejna chińska firma Aldesa Constructions realizuje cztery kontrakty drogowe, w tym odcinek S7 koło Płońska i S19 koło Krosna.

Kolin İnşaat z Turcji posiada obecnie dwa zlecenia drogowe na terenie wschodniej Polski, o wartości około 1,5 miliarda złoych. Parę przetargów wygrały też firmy z Kazachstanu. Gdyby firmom spoza UE uniemożliwić start w przetargach, koszta realizacji przedsięwzięć znacznie by wzrosły, co z kolei spowodowałoby zmniejszenie liczby inwestycji.

Polscy wykonawcy zauważają problem z wykonawcami spoza UE, którzy przjemują lokalne projekty.

- Zauważamy w ostatnim czasie na polskim rynku kilkanaście firm spoza Unii Europejskiej czy NATO, które nie posiadają tu żadnych zasobów czy historii realizacyjnej – mówił na łamach wnp.pl Maciej Olek, członek zarządu Budimeksu. Paweł Bruger z Mirbudu zwracał też uwagę na zaniżone ceny w przetargach do których podchodzą tacy wykonazwy, a następnie problemy z realizacją kontraktów.

Najkorzystniejsze oferty w pięciu na dwadzieścia jeden przetargów na autostrady i drogi ekspresowe złożyły firmy spoza Unii Europejskiej – to w samym 2023 roku. Obecnie 19 kontraktów na drogi o długości 283 kilometrów wykonują podmioty spoza UE. To 16 proc. liczby obecnych kontraktów. Jak wynika z informacji podanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, cztery kontrakty realizowane są przez Aldesa Construcciones Polska wraz z Aldesa Construcciones z Hiszpanii. Właścicielem Aldesa Construcciones jest Grupo Aldesa, której z kolei 75 proc. udziałów należy do China Railway Construction Corporation z siedzibą w Pekinie.

- Firmy z Kazachstanu, Turcji i Chin bez zaplecza i historii w Polsce startują w przetargach drogowych i częściowo kolejowych – także wygrywają te przetargi, często po cenach poniżej progu opłacalności. Polskie firmy, a więc firmy funkcjonujące w obszarze gospodarczym UE, mają o wiele trudniejszy dostęp na rynkach innych krajów unijnych jak Czechy, Słowacja czy Niemcy niż firmy spoza UE do rynku polskiego. To jest nielogiczne i szkodliwe dla polskiego rynku inwestycji i polskich firm funkcjonujących tutaj od lat niezależnie od koniunktury – mówił Maciej Olek, członek zarządu Budimeksu.

Zdaniem Macieja Olka, uczciwe zasady na rynku przetargowym polegają na tym, że uwzględniane są wszystkie uwarunkowania i aspekty funkcjonowania firm na rynku, z zasadą wzajemności. Polskie firmy nie konkurują o kontrakty na rynku Chińskim czy Tureckim: pokonanie barier wejścia jest niewykonalne. Zdaniem specjalisty, kryteria dostępu do przetargu powinny uwzględniać referencje, ale także realny dostęp wykonawczy i sprzętowy w danym kraju, z uwzględnieniem uprawnień, języka oraz doświadczeń w realizacji inwestycji w lokalnym otoczeniu prawnym i technicznym.

Wojciech Trojanowski, członek zarządu firmy Strabag sugeruje, że certyfikacja generalnych podmiotów mogłaby pomóc w zrównoważeniu sytuacji. To, zdaniem Trojanowskiego, uprościłoby proces przetargowy i pozwoli na wyeliminowanie nieuczciwych wykonawców i ograniczy składanie ofert z rażąco niskimi cenami.

- Wykonawcom pozwoliłaby na ograniczenie kosztów oraz skrócenie czasu niezbędnego na przygotowanie oferty. Zamawiający zaś otrzymałby narzędzie usprawniające proces weryfikacji wykonawcy w postępowaniu. Należy tu dodać, że takie procedury nie ograniczają konkurencji; co więcej tego typu działania są przewidziane w prawie UE, które daje możliwość przeprowadzenia certyfikacji podmiotów podejmujących się realizacji inwestycji infrastrukturalnych – mówił członek zarządu Strabag.

Żródło: wnp.pl, gazetaprawna.pl, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad

Fot.: Jamar Penny (unsplash)